【焦点案例】重庆高院：追缴社会保险费不适用行政处罚两年追诉时效规定——潘光华诉九龙坡社保局社会保险费行政征收案
国务院总理李克强（2018年）9月18日主持召开国务院常务会议。
会议要求把已定减税降费措施切实落实到位，确保社保费现有征收政策稳定。同时，会议指出，要抓紧提出降低社保费率方案，与征收体制改革同步实施。这是近半个月内，国务院常务会议再提降低社保费率。
会议明确，要按照国务院明确的“总体上不增加企业负担”的已定部署，在机构改革中确保社保费现有征收政策稳定，有关部门要加强督查，严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，违反规定的要坚决纠正，坚决查处征管中的违法违纪行为。
案例索引：潘光华诉九龙坡社保局社会保险费行政征收案[案号：（2019）渝行申156号
裁判要旨：追缴社会保险费不适用行政处罚相关追诉时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。
※ 说明：本案由重庆高院指令重庆市第五中级人民法院再审，重庆市第五中级人民法院根据重庆高院意见作出了相应判决（附后）
重庆市高级人民法院
行政裁定书
附：重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行再2号行政判决书
重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)渝05行再2号再审申请人(一审第三人、二审上诉人)：潘光华，男，汉族，1963年2月25日出生。住重庆市江北区。
委托诉讼代理人：刘洋东，重庆市江北区复盛法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：重庆市九龙坡区社会保险局，地址：重庆市九龙坡区。
法定代表人：夏平国，局长。
委托诉讼代理人：刘云艺，男，汉族，1984年4月6日出生，住重庆市九龙坡区，系该社保局职工。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：重庆东鑫摩托车配件有限公司，住所地重庆市九龙坡区。
法定代表人：李先麒，董事长。
委托诉讼代理人：王彪，重庆市九龙坡区九龙法律服务所法律工作者。
委托诉讼代理人：蒋波，重庆市九龙坡区九龙法律服务所法律工作者。
再审申请人潘光华因与被申请人重庆市九龙坡区社会保险局(简称九龙坡社会保险局)、重庆东鑫摩托车配件有限公司（以下简称东鑫摩托车配件公司）补缴社会保险费一案，不服本院（2018）渝05行终689号行政判决，向重庆市高级人民法院申请再审，重庆市高级人民法院于2019年7月30日作出（2019）渝行申156号行政裁定，本案指令本院再审。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2019年10月30日公开开庭审理了本案。再审申请人潘光华及其委托诉讼代理人刘洋东，被申请人重庆市九龙坡区社会保险局的委托诉讼代理人刘云艺，被申请人东鑫摩托车配件公司的委托诉讼代理人王彪、蒋波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
东鑫摩托车配件公司向一审法院起诉请求：撤销被告九龙坡社会保险局于2017年11月16日向其作出的《重庆市参保单位职工(个人参保人员)补缴基本养老保险费用明细表》，本案诉讼费由被告承担。
重庆市渝中区人民法院一审查明，潘光华于2000年3月到东鑫摩托车配件公司从事搬运工作。东鑫摩托车配件公司从2011年10月开始为潘光华缴纳社会保险。2016年3月30日，重庆市九龙坡区人民法院对潘光华诉东鑫摩托车配件公司劳动争议纠纷作出(2015)九法民初字第11964号民事判决书，判决“原告潘光华与被告重庆东鑫摩托车配件有限公司于2015年6月6日解除劳动关系”。2017年3月8日，潘光华向九龙坡社会保险局提交《基本养老保险少（漏）报投诉书》，以东鑫摩托车配件公司未为投诉人办理基本养老保险为由，要求东鑫摩托车配件公司办理参保并补缴从1995年2月至2015年12月基本养老保险费。2017年9月18日，东鑫摩托车配件公司曾向九龙坡社会保险局发出《关于潘光华参保的处理意见》，该《意见》载明的主要内容为：“一、根据九龙坡人民法院的民事判决书，我公司与潘光华之间的劳动关系从2000年3月开始建立。我公司从2011年10月开始为潘光华参加社会保险，其中包含养老保险。根据《劳动监察条例》的规定，潘光华要求补缴2011年10月以前的社会保险已经超过追究时效，我公司有权不予补缴。二、为了配合贵局的工作，我公司在明知超过追究时效的情况下，还是愿意积极面对，但潘光华于2008年农转非，由国家一次性为其购买了前面10年的养老保险，我公司无法也无需重复缴纳。综上，我公司对潘光华事件处理意见为同意从2008年6月1日参保至2011年9月职工参保的期间，其中公司应当承担的部分由我公司承担，职工个人承担部分由潘光华自行承担。”2017年10月11日，九龙坡社会保险局向东鑫摩托车配件公司发出《重庆市九龙坡区社会保险局关于潘光华社会保险手续的通知》载明：“一、经核查，你单位在为职工潘光华办理社会保险参保方面存在违反社会保险法律法规的行为。二、你单位须在收到本通知后10个工作日内到我局办理潘光华的社会保险相关手续。若逾期未前来办理，我局将根据相关规定向社会保险征收部门提交强制征收计划”。2017年11月16日，九龙坡社会保险局向东鑫摩托车配件公司作出《重庆市参保单位职工（个人参保人员）补缴基本养老保险费明细表》，确认东鑫摩托车配件公司应当为潘光华补缴2000年3月至2011年2月期间的基本养老保险费88540.88元。东鑫摩托车配件公司曾于2017年12月5日提起行政诉讼，其起诉书载明的被告为“重庆市九龙坡区社会保障局”，诉讼请求为“撤销被告向原告作出的《关于潘光华社会保险手续的通知》和根据上述通知作出的征收计划”。因东鑫摩托车配件公司未在规定的期限内缴纳案件受理费，该案被按撤诉处理。
在本案审理中，九龙坡社会保险局称下达征收计划的时间段应为2000年3月至2011年9月，因系统原因，之前补缴征收计划下达成功时间段为2000年3月至2011年2月，因此将未成功下达的2011年3月至2011年9月期间的补缴征收计划重新下达，并于2018年5月24日向东鑫摩托车配件公司邮寄送达了《养老保险漏投补收预算明细表》。
重庆市渝中区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款的规定，九龙坡社会保险局系依法成立的社会保险经办机构，具有核定本辖区内用人单位应当缴纳的社会保险费的法定职责。其属于法律授权行使相应劳动保障国家行政职权的组织。《劳动保障监察条例》亦应是其执法的依据。
关于本案是否属于重复起诉的问题。东鑫摩托车配件公司前次提起的行政诉讼系被人民法院依法按撤诉处理，而本次行政诉讼与前次行政诉讼的被告主体、诉讼请求及理由并不相同，并不属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十条规定的“人民法院裁定准许原告撤诉后原告以同一事实和理由重新起诉的人民法院不予立案”的情形，故不属于重复起诉。
本案争议的焦点问题是东鑫摩托车配件公司未依法给潘光华缴纳社会保险费的违法行为终止的时间起算点的问题。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行”。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现也未被举报、投诉的劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算:违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的自行为终了之日起计算。”本案中，九龙坡社会保险局对东鑫摩托车配件公司作出的《重庆市参保单位职工(个人参保人员)补缴基本养老保险费明细表》实质为核定的征收计划。由于东鑫摩托车配件公司从2011年10月开始为潘光华缴纳社会保险费，其未按时足额为潘光华缴纳社会保险费的违法行为从缴费之日起即终止。潘光华于2017年3月8日向九龙坡社会保险局投诉，要求补缴社会保险费的期间跨越2011年7月1日前后，故其关于补缴2011年7月1日前的社会保险费的要求明显超过两年的追诉时效，九龙坡社会保险局在此情形下仍然向东鑫摩托车配件公司作出补缴2000年3月至2011年2月的社会保险费的征收计划，显然适用法律、法规错误，依法应予撤销。据此，重庆市渝中区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项之规定，判决：撤销重庆市九龙坡区社会保险局于2017年11月16日作出的《重庆市参保单位职工（个人参保人员）补缴基本养老保险费明细表》中关于补征重庆东鑫摩托车配件有限公司社会保险费88540.88元的决定。本案案件受理费50元，由被告重庆市九龙坡区社会保险局负担。
九龙坡社会保险局、潘光华不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决并改判。九龙坡社会保险局认为，我市社会保险经办机构追缴社会保险费应适用《关于用人单位不按规定进行社会保险登记不如实申报参保人员和缴费工资的处理意见》(渝劳社办发[2005]158号)的规定。该规定与《劳动保障监察条例》在社会保险费追缴的追诉时效上存在法律冲突。追缴社会保险费不是行政处罚，不应适用《行政处罚法》和《劳动保障监察条例》。潘光华认为，本案中不应当适用时效。社会保险涉及到三方同时缴纳，由于东鑫摩托车配件公司未缴纳社会保险，导致国家部分与个人部分也无法实际同时入账。违法行为一直在延续，整个阶段是一个完整的概念，不应当拆分时间。被上诉人东鑫摩托车配件公司未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异，在此不再赘述。
本院二审认为，《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第一款规定，未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。九龙坡社会保险局作为依法成立的社会保险经办机构，具有核定本辖区内用人单位应当缴纳的社会保险费的法定职责。
《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行”。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行政行为发生之日起计算：违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者持续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，东鑫摩托车配件公司从2011年10月开始为潘光华缴纳社会保险费，此时其欠缴费用的违法行为已经结束，对此前欠缴社会保险费的追诉时效应当开始计算。潘光华于2017年3月8日向九龙坡社会保险局投诉，要求补缴2011年7月1日前的社会保险费的要求明显超过了上述条例规定的两年追诉时效。九龙坡社会保险局在此情形下向东鑫摩托车配件公司作出补缴2000年3月至2011年2月的社会保险费的征收计划，适用法律、法规错误，应予撤销。一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人重庆市九龙坡区社会保险局负担。
潘光华申请再审称，请求撤销重庆市第五中级人民法院（2018）渝05民终689号行政判决，驳回东鑫摩托车配件公司的诉讼请求。潘光华与东鑫摩托车配件公司劳动关系存续期间并未购买社会保险，不适用追诉时效的规定，潘光华一直在投诉，九龙坡社会保险局的行政行为是行政征收的决定，与行政处罚是不同的，不存在适用时效的问题，一、二审判决均适用法律错误，请求予以撤销。
东鑫摩托车配件公司辩称，请求维持原判，理由是：不能以《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》未对清缴企业欠费问题规定追诉期就认为社保费征收没有追诉时效。《劳动保障监察条例》第二十条明确了查处时效为2年。对社保违法行为的追究设置时效符合对违法行为查处的通行做法，社保追缴是行政查处的行为。要求为潘光华补缴2000年至2011年社保没有实际意义，且与现行养老保险政策相抵触，潘光华属于失地农转非人员，政府已经为失地农转非人员缴纳了基本养老保险，根据国家相关法律规定，每个公民只允许有一个养老保险账户，存在多个账户同期缴纳多份保险的，不得累计计算，如确实存在多个账户的，要清理账户，只能保留一个账户，现在潘光华缴纳了失地农转非人员基本养老保险，用人单位无需再为其缴纳基本养老保险，要求我公司为潘光华补交社保，将导致潘光华重复领取养老保险，另外，应当坚持同案同判原则，现有多份生效裁判认为补缴社保是有时效的限制。
九龙坡社会保险局称，我局作出的行政行为合法，应当维持，我局的处理决定是属于行政征缴行为，潘光华向我局投诉时未超过时效，请求驳回东鑫摩托车配件公司的诉讼请求。
本院再审查明的事实与本院二审认定的事实一致。
本院再审认为，本案争议焦点是九龙坡社会保险局作出的补交社会保险费的行政行为是否合法，该行为是行政征收行为还是行政处罚行为，是否适用行政处罚相关追诉时效的规定。《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款规定：“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”，该法第六十三条第一款还规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行”。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现也未被举报、投诉的劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算:违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的自行为终了之日起计算”。而《劳动保障监察条例》第二十条的规定为劳动保障行政执法时效规定，该条规定分为两款，在执法中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需综合第二款规定判断违法行为是否存在连续或者继续状态以此确定劳动保障监察执法时效。《中华人民共和国社会保险法》实施之前《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费缴纳属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为超过追诉时效是否构成处罚是两个不同层面的问题。因此，追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。原审判决混淆了行政征收与行政处罚概念，适用法律错误，应予纠正。致于潘光华是否属失地农民，政府是否为其缴纳养老保险，不能免除东鑫摩托车配件公司为潘光华缴纳养老保险的法定义务。东鑫摩托车配件公司的辩解理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：
一、撤销重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行终689号行政判决；
二、撤销重庆市渝中区人民法院作出的（2018）渝0103行初150号行政判决；
三、驳回重庆东鑫摩托车配件有限公司的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由重庆东鑫摩托车配件有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 代贞奎
审判员 蒲宏斌
审判员 贾秀春
二〇一九年十二月十一日
书记员 胡永洁
裁判家——审判实务群
群成员：法律从业人士
裁判家——法、检群
群成员：法、检在职同事
北京专业法律服务群：
群成员：1、北京市执业律师；2、北京地区需要法律服务的当事人。
深圳专业法律服务群：
群成员：1、深圳市执业律师；2、深圳地区需要法律服务的当事人。
感恩有您
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